Κορυφαία παρέμβαση του Προκόπη Παυλόπουλου κατά της ευρωκτόνου πολιτικής του Βερολίνου

ΕΥΡΩΟΜΟΛΟΓΟ ΤΩΡΑ για να σωθεί η Ευρώπη, ζήτησε ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας με μία εκπληκτική ανάλυση, που συγκλόνισε όσους παρευρέθησαν στην αναγόρευση του σε επίτιμο διδάκτορα της σχολής οργάνωσης και διοίκησης επιχειρήσεων του Πανεπιστημίου Πατρών

Ιστορική παρέμβαση με πρωτοφανή τεκμηρίωση που ειναι βέβαιον πως θα υιοθετηθεί από την πλειοψηφία των κρατών της ευρωζώνης, αφού για πρώτη φορά καταρρίπτονται με τέτοιον τρόπο  βασικές αιτιάσεις του Βερολίνου.

Την παραθέτουμε αυτούσια.
ΘΕΜΑ: Τα όρια παρέμβασης της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας μέσω του προγράμματος αγοράς ομολόγων ΟΜΤ κατά την πρόσφατη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας

Εισαγωγή: Η δημοκρατική αρχή ως όριο δράσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Η απόφαση του δεύτερου τμήματος του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας (BVerfG) της 21ης Ιουνίου 2016 στην υπόθεση του προγράμματος αγοράς ομολόγων ΟΜΤ («Outright Monetary Transactions» – «Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές») της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) συνιστά την ιστορικώς πρώτη απόφαση του BVerfG που εκδίδεται ύστερα από υποβολή προδικαστικού ερωτήματός του στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ). Από πλευράς τόσο σημασίας όσο και δογματικής θεμελίωσης, αποτελεί συνέχεια των βασικών αποφάσεων των ετών 1993 και 2009, με τις οποίες κρίθηκε η συνταγματική νομιμότητα των Συνθηκών του Μάαστριχτ και της Λισσαβώνας αντιστοίχως και τέθηκαν οι προϋποθέσεις συμμετοχής της Γερμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Κοινή «δογματική» βάση των τριών αποφάσεων είναι τα συνταγματικά όρια που τίθενται από την δημοκρατική αρχή και την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας στην διαδικασία ευρωπαϊκής ενοποίησης: Όπως γίνεται παγίως δεκτό, οι αρχές της δοτής αρμοδιότητας των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της -εξ αυτής προκύπτουσας- επικουρικότητας σχετίζονται αμέσως και με την δημοκρατική αρχή, ώστε η παράβασή τους να μην αντίκειται μόνο στις Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και στο γερμανικό Σύνταγμα, επέκεινα δε και στα Συντάγματα των λοιπών κρατών-μελών. Πράγμα που σημαίνει ότι, κατά την κρατούσα και στον χώρο της συνταγματικής δικαιοσύνης των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης θέσης, έως ότου η τελευταία αποκτήσει ενιαίο συνταγματικό θεμέλιο, ως αφετηρία αλλά και ως αποτέλεσμα της θεσμικής και πολιτικής της ενοποίησης, το Σύνταγμα κάθε κράτους-μέλους υπέρκειται του ευρωπαϊκού δικαίου –πρωτογενούς και παραγώγου- βεβαίως ως προς τα κάθε είδους όργανα του οικείου κράτους. Είναι δε εντελώς διαφορετικό το ζήτημα της αντίστοιχης τοποθέτησης των αρμόδιων ευρωπαϊκών οργάνων –πρωτίστως δε των δικαιοδοτικών- δοθέντος ότι νομιμοποιούνται να στηρίζονται στην υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου, αφού απ’ αυτό αντλούν την δική τους θεσμική –κατ’ επέκταση δε και πολιτική- νομιμοποίηση άσκησης των κατά περίπτωση αρμοδιοτήτων τους. Συνακόλουθα, πράξεις των οργάνων της ΕΕ που υπερβαίνουν τις αρμοδιότητες, οι οποίες τους έχουν απονεμηθεί από τα κράτη-μέλη, κρίνονται νομικώς μη δεσμευτικές ως αντισυνταγματικές ελλείψει επαρκούς δημοκρατικής νομιμοποίησης, καθώς λειτουργούν ως αντιποίηση των αρμοδιοτήτων των δημοκρατικά αμέσως νομιμοποιημένων Εθνικών Κοινοβουλίων, εν όψει και του ότι οι πολίτες δεν μπορούν με την ψήφο τους να ελέγξουν εξίσου αποτελεσματικά την δράση των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με βάση την σκέψη αυτή το BVerfG επιφυλάχθηκε, κατά την πάγια νομολογία του, ν’ ασκεί το ίδιο τον έλεγχο των πράξεων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς την υπέρβαση των ορίων της αρμοδιότητάς τους (έλεγχος «ultra vires»), περιορίζοντας πάντως τον έλεγχό του μόνο σ’ έλεγχο καταφανούς παράβασης των Συνθηκών. Στο πλαίσιο αυτό, το BVerfG ήλεγξε εν προκειμένω αν δια του προγράμματος ΟΜΤ η ΕΚΤ προβαίνει σ’ έμμεση χρηματοδότηση κρατών-μελών κατά παράβαση των Συνθηκών καθώς και αν υπερβαίνει τις αρμοδιότητές της λόγω αντιποίησης της εξουσίας άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής του Γερμανικού Κοινοβουλίου.

I. Το προδικαστικό ερώτημα: Η σύμφωνη με το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνεία του προγράμματος ΟΜΤ της ΕΚΤ
Το ιστορικό της υποβολής του ως άνω προδικαστικού ερωτήματος έχει ως εξής:

Α. Οι στόχοι του προγράμματος OMT της ΕΚΤ

Κατά τους καλοκαιρινούς μήνες του έτους 2012 συνέτρεξε σειρά εξαιρετικών περιστάσεων στην οικονομία της ζώνης του ευρώ: Ιδιαιτέρως υψηλά ασφάλιστρα κινδύνου σε ομόλογα κρατών-μελών, έντονες διακυμάνσεις στις αγορές κρατικών ομολόγων, κατακερματισμός των πιστώσεων στην διατραπεζική αγορά και αύξηση του κόστους χρηματοδότησης των επιχειρήσεων συνεπεία των προηγουμένων. Στα περιστατικά αυτά άσκησε ιδιαίτερη επιρροή η ανησυχία των αγορών περί πιθανής αποσύνθεσης του ενιαίου νομίσματος, είτε λόγω της επιλεκτικής εξόδου ορισμένου ή ορισμένων μελών του είτε λόγω της καταργήσής του και επιστροφής στα εθνικά νομίσματα. Σύμφωνα με την ΕΚΤ, οι προπαρατεθείσες περιστάσεις επηρέασαν τα συμβατικά μέσα νομισματικής πολιτικής. Τα επιτόκια των κρατικών ομολόγων δεν καθορίζονταν σύμφωνα με την ποιότητα των εκδιδόμενων τίτλων, αλλά σε συνάρτηση με την κατάσταση υπό την οποία τελούσε ο οφειλέτης. Η γεωγραφική κατάτμηση των επιτοκίων στα εκδοθέντα από κράτη της ζώνης του ευρώ ομόλογα, σε ορισμένες περιπτώσεις υπό όρους που δεν τελούσαν σε συνάρτηση με τα μακροοικονομικά δεδομένα των οικείων κρατών, αποτελούσε, κατά την ΕΚΤ, σημαντικό εμπόδιο στην άσκηση νομισματικής πολιτικής από το εν λόγω θεσμικό όργανο, η οποία βασιζόταν στην χρήση διάφορων μέσων ή διαύλων μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής. Η ΕΚΤ, λόγω των προμνησθεισών συνθηκών, έχασε σημαντικό τμήμα του περιθωρίου το οποίο διαθέτει προς εκπλήρωση της αποστολής που της αναθέτουν οι Συνθήκες, όταν η αγορά κρατικών ομολόγων, εκ των βασικών διαύλων μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής, διαταράχθηκε κατά τρόπο τόσο σοβαρό. Λαμβανομένων υπόψη των προαναφερθέντων πραγματικών περιστατικών, και σύμφωνα πάντοτε με την ΕΚΤ, το πρόγραμμα OMT είχε διττό στόχο, έναν έμμεσο και έναν άμεσο: Πρώτον, επιδίωκε να μειωθούν τα επιτόκια των ομολόγων ορισμένου κράτους-μέλους προκειμένου –και δεύτερον- να «ομαλοποιηθούν» οι αποκλίσεις μεταξύ επιτοκίων και ν’ αναταχθούν κατ’ αυτόν τον τρόπο τα μέσα νομισματικής πολιτικής της.

Β. Η ανακοίνωση του προγράμματος ΟΜΤ από την ΕΚΤ

H ΕΚΤ, μετά το πέρας σύσκεψης του Διοικητικού της Συμβουλίου που πραγματοποιήθηκε στις 5 και 6 Σεπτεμβρίου 2012 γνωστοποίησε. μέσω ανακοινωθέντος τύπου στις 6 Σεπτεμβρίου 2012, την απόφασή της για την εκπόνηση προγράμματος αγοράς κρατικών ομολόγων εκδοθέντων από τα κράτη της ζώνης του ευρώ, με την ονομασία, όπως ήδη τονίσθηκε, «Outright Monetary Transactions» («Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές»). Στο ανακοινωθέν τύπου παρουσιάζονταν τα βασικά τεχνικά χαρακτηριστικά του εν λόγω προγράμματος αγοράς ομολόγων. Συνοπτικά, η ΕΚΤ εξαρτούσε την εφαρμογή του προγράμματος από την προηγούμενη υπαγωγή του οικείου κράτους ή κρατών σε πρόγραμμα χρηματοδοτικής βοήθειας του Ευρωπαϊκού Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας ή του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας, και εφόσον το εν λόγω πρόγραμμα προέβλεπε την δυνατότητα πραγματοποίησης αγορών στην πρωτογενή αγορά χωρίς να θεσπίζονται εκ των προτέρων ποσοτικοί περιορισμοί. Ταυτοχρόνως δε συμφωνήθηκε η ΕΚΤ να τυγχάνει ίσης μεταχείρισης («pari passu») με τους ιδιώτες πιστωτές. Επίσης, σύμφωνα με το ίδιο ανακοινωθέν, η ΕΚΤ θα εξέταζε το ενδεχόμενο διενέργειας των συναλλαγών αυτών και για κράτη-μέλη τα οποία υπάγονται ήδη σε πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής, όταν αυτά θα αρχίσουν να ανακτούν πρόσβαση στις αγορές ομολόγων.

Γ. Οι συνταγματικές προσφυγές ενώπιον του BVerfG και οι λόγοι των προσφυγών

Το πλαίσιο της διαφοράς που οδηγήθηκε ενώπιον του BVerfG διαμορφώθηκε ως ακολούθως:

1. Γερμανοί πολίτες άσκησαν ενώπιον του BVerfG προσφυγή για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους, προβάλλοντας ως λόγο την παράλειψη της Γερμανικής Ομοσπονδιακής Κυβέρνησης ν’ ασκήσει προσφυγή ακύρωσης ενώπιον του Δικαστηρίου κατά της ανακοίνωσης της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 σχετικά με το πρόγραμμα OMT. Επιπλέον, το πολιτικό κόμμα «Die Linke», με κοινοβουλευτική εκπροσώπηση στην Γερμανική Ομοσπονδιακή Βουλή, άσκησε ενώπιον του BVerfG αίτηση κίνησης της διαδικασίας διευθέτησης διαφορών μεταξύ συνταγματικώς προβλεπόμενων οργάνων της πολιτείας, προκειμένου η Γερμανική Ομοσπονδιακή Βουλή να προωθήσει την κατάργηση του προγράμματος OMT που ανακοινώθηκε από την ΕΚΤ στις 6 Σεπτεμβρίου 2012.
2. Με τις προσφυγές αυτές προεβλήθη ότι ο στόχος της ΕΚΤ δεν ήταν η αποκατάσταση των διαύλων μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής, αλλά «η διάσωση του ενιαίου νομίσματος» μέσω του μετασχηματισμού της ΕΚΤ σ’ έσχατο δανειστή των κρατών-μελών, αναπληρώνοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο ορισμένες από τις αδυναμίες που ενυπάρχουν στον σχεδιασμό της νομισματικής Ένωσης. Ο πραγματικός στόχος λοιπόν του προγράμματος OMT, κατά τους ισχυρισμούς των προσφευγόντων, δεν είναι η αποκατάσταση των διαύλων μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής, αλλά η «διάσωση του ευρώ» μέσω κοινοτικοποίησης του χρέους των εν λόγω κρατών, η οποία δεν είναι συμβατή προς τις Συνθήκες, καθώς εκθέτει ορισμένα κράτη-μέλη στον κίνδυνο της αύξησης του χρέους άλλων κρατών-μελών. Μέτρο όπως αυτό βαίνει πέραν της «υποστήριξης» των οικονομικών πολιτικών της Ένωσης και των κρατών-μελών που η ΕΚΤ μπορεί, σύμφωνα με τις Συνθήκες, να παράσχει και συνιστά μέτρο οικονομικής πολιτικής, για το οποίο δεν έχει αρμοδιότητα. Εν κατακλείδι, oι προσφεύγοντες ισχυρίζοστηκαν αφενός ότι οι αποφάσεις σχετικά με τις OMT συνιστούν, ως σύνολο, πράξη «ultra vires» (πράξη εκδοθείσα καθ’ υπέρβαση εξουσίας), καθόσον δεν εμπίπτουν στην αποστολή που έχει ανατεθεί στην ΕΚΤ και παραβιάζουν τις διατάξεις του άρθρου 123 ΣΛΕΕ (περί απαγόρευσης της νομισματικής χρηματοδότησης). Και, αφετέρου, ότι οι αποφάσεις αυτές παραβιάζουν την δημοκρατική αρχή που καθιερώνεται στον γερμανικό Θεμελιώδη Νόμο (Grundgesetz) και θίγουν, ως εκ τούτου, την γερμανική «συνταγματική ταυτότητα».
Δ. Το προδικαστικό ερώτημα: Δυνητική παράβαση των Συνθηκών και της δημοκρατικής αρχής δια του προγράμματος ΟΜΤ

Στο πλαίσιο του κατά τ’ ανωτέρω ελέγχου «ultra vires» το BVerfG οδηγήθηκε, στις 14.1.2014, στην υποβολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ σχετικά με την ερμηνεία του προγράμματος ΟΜΤ, διότι έκρινε ότι το πρόγραμμα ενδέχεται να προκαλέσει αφενός παράβαση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ κατά τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ και, αφετέρου, υπέρβαση των αρμοδιοτήτων της ΕΚΤ και, κατά συνέπεια, παραβίαση της δημοκρατικής αρχής, λόγω έμμεσης αντιποίησης των αρμοδιοτήτων των Κοινοβουλίων των κρατών-μελών, στα οποία και παραμένει η άσκηση της δημοσιονομικής εξουσίας.

1. Ως προς την παράβαση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ κατά τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ, το BVerfG έκρινε ότι η αγορά ομολόγων από την ΕΚΤ στην δευτερογενή αγορά είναι λειτουργικώς ισοδύναμη με την απευθείας αγορά ομολόγων από τα κράτη τα οποία τα εκδίδουν, λόγω της de facto μείωσης των επιτοκίων δανεισμού που προκαλεί, αποτελώντας ως εκ τούτου έμμεση καταστρατήγηση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ κατά τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ.
2. Ως προς την υπέρβαση της αρμοδιότητας της ΕΚΤ, κρίθηκε από το BVerfG ότι κατ’ εφαρμογή των κριτηρίων της νομολογίας «Pringle» του ΔΕΕ (C370/12) η αγορά κρατικών ομολόγων αποτελεί μέσο άσκησης οικονομικής και δημοσιονομικής και όχι νομισματικής πολιτικής. Συνεπεία τούτου, το πρόγραμμα ΟΜΤ δεν καλύπτεται από τις αρμοδιότητες της ΕΚΤ κατά τις διατάξεις των άρθρων 119 και 127επ. ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 17 επ. του Καταστατικού της ΕΚΤ. Κατ’ αποτέλεσμα, και ενόψει της αρχής της δοτής αρμοδιότητας των οργάνων της Ένωσης, η άσκηση οικονομικής πολιτικής από την ΕΚΤ επιπλέον αντίκειται εμμέσως και στην δημοκρατική αρχή, διότι η αρμοδιότητα άσκησης της οικονομικής πολιτικής παραμένει στα κράτη-μέλη και τα δημοκρατικώς νομιμοποιημένα Εθνικά Κοινοβούλια.
3. Ωστόσο, ήδη στην απόφαση αυτή το BVerfG διατύπωσε ρητώς την δυνατότητα μιας σύμφωνης με το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνείας του προγράμματος ΟΜΤ, «υποδεικνύοντας» έτσι στο ΔΕΕ την οδό που έπρεπε ν’ ακολουθήσει ώστε να μην υπάρξει σύγκρουση μεταξύ ευρωπαϊκού δικαίου και της γερμανικής «συνταγματικής ταυτότητας».
II. Η απόφαση του ΔΕΕ: Η άσκηση νομισματικής πολιτικής ως σκοπός του προγράμματος ΟΜΤ
Το ΔΕΕ, με την απόφασή του της 16.6.2015, προέβη σε σύμφωνη με το πρωτογενές ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνεία, κρίνοντας ότι το πρόγραμμα ΟΜΤ καλύπτεται από τις αρμοδιότητες της ΕΚΤ και δεν συνεπάγεται έμμεση καταστρατήγηση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ.

Ειδικότερα, με την απόφασή του αυτή το ΔΕΕ αφενός μεν εξήγγειλε τις προϋποθέσεις που θα πρέπει να συντρέχουν προκειμένου, γενικώς, ένα πρόγραμμα αγοράς κρατικών ομολόγων στην δευτερογενή αγορά να μην εξέρχεται των σαφώς καθορισμένων ορίων για την άσκηση της νομισματικής πολιτικής της Ένωσης ( άρθρο 282 ΣΛΕΕ) και να μην καταστρατηγεί, de facto, την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης των κρατών-μελών (άρθρο 123 παρ. 1, ΣΛΕΕ). Αφετέρου δε εξέτασε την δομή και τα συγκεκριμένα επιμέρους χαρακτηριστικά του προγράμματος ΟΜΤ, προκειμένου να κρίνει αν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές.

Α. Το ΔΕΕ έκρινε ότι ένα πρόγραμμα αγοράς κρατικών ομολόγων στην δευτερογενή αγορά από το ΕΣΚΤ (Ευρωπαϊκό Σύστημα Κεντρικών Τραπεζών, ήτοι ΕΚΤ και Κεντρικές Τράπεζες κρατών-μελών) θα πρέπει να πληροί, σωρευτικώς, τρεις βασικές προϋποθέσεις:

1. Το μέτρο της αγοράς κρατικών ομολόγων στην δευτερογενή αγορά θα πρέπει σαφώς να εντάσσεται στη νομισματική πολιτική. Προκειμένου τούτο να συντρέχει -και, ως εκ τούτου, να θεμελιώνεται αρμοδιότητα του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ- θα πρέπει να εξετάζονται κυρίως οι επιδιωκόμενοι μ’ αυτό σκοποί και τα μέσα που προβλέπονται για την επίτευξη των σκοπών τούτων (βλ. σκ. 46, με παραπομπή στην απόφαση «Pringle», σκ. 53 και 55).

2. Εφόσον ένα τέτοιο πρόγραμμα εντάσσεται στη νομισματική πολιτική, μπορεί εγκύρως να θεσπίζεται και να εφαρμόζεται (όπως συνάγεται από τις διατάξεις των άρθων 119, παράγραφος 2, και 127, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 5, παράγραφος 4, ΣΕΕ) μόνον όταν τα μέτρα που περιέχει είναι αναλογικά προς τους σκοπούς της πολιτικής αυτής (βλ. σκ. 66), δηλαδή είναι πρόσφορα για την επίτευξη των νομίμως επιδιωκομένων από την οικεία ρύθμιση σκοπών και δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη των σκοπών αυτών μέτρο.

3. Το ΕΣΚΤ δεν μπορεί νομίμως ν’ αγοράζει κρατικά ομόλογα στις δευτερογενείς αγορές υπό συνθήκες που θα προσέδιδαν, εν τοις πράγμασι, στην παρέμβασή του αποτέλεσμα ισοδύναμο μ’ εκείνο της απευθείας αγοράς κρατικών ομολόγων από τις αρχές και τους οργανισμούς δημόσιου δικαίου των κρατών-μελών, περιορίζοντας έτσι την αποτελεσματικότητα της απαγόρευσης που επιβάλλει η, θεσπισθείσα με τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1, ΣΛΕΕ, απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης (βλ. σκ. 97). Συνεπώς, όταν η ΕΚΤ προβαίνει στην αγορά κρατικών ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές, πρέπει να συνοδεύει την παρέμβασή της μ’ επαρκείς εγγυήσεις που να καθιστούν δυνατό τον συγκερασμό της παρέμβασής της με την απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης, η οποία απορρέει από τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ (σκ. 102).

Β. Συγκεκριμένα, αναφορικά με τον έλεγχο τους ως άνω προγράμματος ΟΜΤ, το σκεπτικό του ΔΕΕ έχει, σε γενικές γραμμές, ως εξής:

1. Σε σχέση με την ως άνω πρώτη προϋπόθεση συμβατότητας του προγράμματος ΟΜΤ με τις Συνθήκες, το ΔΕΕ έκρινε ότι οι σκοποί του προγράμματος τούτου κινούνταν εντός του πλαισίου άσκησης της νομισματικής πολιτικής, ήτοι στο πλαίσιο αρμοδιότητας της ΕΚΤ, διότι συνεισέφεραν στην αποτελεσματική λειτουργία του μηχανισμού μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής σ’ όλη την ζώνη του ευρώ μέσω της διορθωτικής παρέμβασης στα επιτόκια, η οποία είναι το κύριο μέσο του μηχανισμού αυτού και, ως εκ τούτου, στην διατήρηση της σταθερότητας των τιμών (ο οποίος είναι ο πρωταρχικός σκοπός της νομισματικής πολιτικής της Ένωσης, βλ. τις διατάξεις των άρθρων 127 παρ. 1 και 282 παρ. 2 ΣΛΕΕ). Η εξυπηρέτηση του ως άνω σκοπού από το πρόγραμμα ΟΜΤ βασίζεται, κατά το ΔΕΕ, στην παραδοχή ότι κατά την ημερομηνία της ανακοίνωσης του εν λόγω προγράμματος τα επιτόκια των κρατικών ομολόγων των διαφόρων κρατών της ζώνης του ευρώ είχαν παρουσιάσει έντονες διακυμάνσεις και ακραίες αποκλίσεις, οι οποίες δεν οφείλονταν αποκλειστικώς στις μακροοικονομικές διαφορές μεταξύ των κρατών αυτών, αλλά προέρχονταν, εν μέρει τουλάχιστον, από την απαίτηση υπερβολικών ασφαλίστρων κινδύνου για τα ομόλογα που είχαν εκδώσει ορισμένα κράτη-μέλη, τα οποία ασφάλιστρα αποσκοπούσαν στην κάλυψη του κινδύνου διάλυσης της ζώνης του ευρώ. Δηλαδή η λογική του προγράμματος συνίσταται, κατά την εκτίμηση της ΕΚΤ όπως υιοθετήθηκε από το ΔΕΕ, στην προσπάθεια απόκρουσης αποσταθεροποιητικής «επίθεσης» των αγορών στην ζώνη του ευρώ.

α) Περαιτέρω, το ΔΕΕ έκρινε πως η μέθοδος του προγράμματος, ήτοι η αγορά κρατικών ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές, συνιστά ένα από τα μέσα της νομισματικής πολιτικής που προβλέπει το πρωτογενές δίκαιο δεδομένου ότι, από τις διατάξεις του άρθρου 18, παράγραφος 1 του Πρωτοκόλλου περί του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ, προκύπτει σαφώς πως, για την επίτευξη των σκοπών του ΕΣΚΤ και την εκτέλεση των καθηκόντων του, όπως αυτά προκύπτουν από το πρωτογενές δίκαιο, η ΕΚΤ και οι εθνικές Κεντρικές Τράπεζες μπορούν, καταρχήν, να συναλλάσσονται στις χρηματαγορές, αγοράζοντας και πωλώντας με οριστικές πράξεις διαπραγματεύσιμους τίτλους, εκφρασμένους σε ευρώ.

β) Τέλος το ΔΕΕ αποσαφήνισε, ενόψει της απόφασης «Pringle», ότι το γεγονός πως η αγορά κρατικών ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές υπό την προϋπόθεση της τήρησης προγράμματος μακροοικονομικής προσαρμογής κρίθηκε ως εμπίπτουσα στην οικονομική πολιτική όταν διενεργείται από τον ΕΜΣ (βλ. απόφαση «Pringle», σκ. 60) δεν συνεπάγεται ότι τούτο πρέπει ομοίως να ισχύει όταν το μέσον αυτό χρησιμοποιείται από το ΕΣΚΤ στο πλαίσιο προγράμματος όπως εκείνο του ΟΜΤ. Σύμφωνα με το ΔΕΕ, η διαφορά μεταξύ των σκοπών που επιδιώκουν ο ΕΜΣ και το ΕΣΚΤ είναι, συναφώς, καθοριστική, διότι ενώ το πρόγραμμα ΟΜΤ, ως μέσο άσκησης νομισματικής πολιτικής, μπορεί να τεθεί σ’ εφαρμογή μόνο στον βαθμό που είναι αναγκαίο για τη διατήρηση της σταθερότητας των τιμών, η παρέμβαση του ΕΜΣ αποσκοπεί στην διασφάλιση της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ, αυτός δε ο σκοπός δεν εμπίπτει στη νομισματική πολιτική (βλ. σκ. 63-64).

2. Το Δικαστήριο, εξ άλλου, έκρινε ότι συνέτρεχε και η δεύτερη ανωτέρω προυπόθεση της αναλογικότητας, διότι το επίμαχο πρόγραμμα επιτρέπει την αγορά κρατικών ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές μόνο στον βαθμό που αυτή είναι αναγκαία για την επίτευξη των σκοπών του και, επιπλέον, οι σχετικές παρεμβάσεις θα παύσουν μόλις επιτευχθούν οι εν λόγω σκοποί. Το συμπέρασμα αυτό άντλησε το ΔΕΕ συνεκτιμώντας ότι:

α) Μόνο τα κρατικά ομόλογα των κρατών-μελών που υπάγονται σε πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής και έχουν εκ νέου πρόσβαση στην αγορά ομολόγων μπορούν να αγορασθούν από το ΕΣΚΤ στο πλαίσιο ενός τέτοιου προγράμματος.

β) Το πρόγραμμα ΟΜΤ επικεντρώνεται στα κρατικά ομόλογα, τα οποία λήγουν μετά από τουλάχιστον τρία έτη, το δε ΕΣΚΤ διατηρεί το δικαίωμα να επαναπωλήσει οποτεδήποτε τα αγορασθέντα ομόλογα.

γ) Τέλος, συνεπεία των ανωτέρω δύο στοιχείων το επίμαχο πρόγραμμα αφορά, κατ’ αποτέλεσμα, μόνο ένα περιορισμένο τμήμα κρατικών ομολόγων που έχουν εκδοθεί από τα κράτη της ζώνης του ευρώ, οπότε οι δεσμεύσεις τις οποίες η ΕΚΤ δύναται ν’ αναλάβει κατά την εφαρμογή του είναι, εκ των πραγμάτων, οριοθετημένες και περιορισμένες (βλ. σκ. 66-92).

3. Σε σχέση με την τρίτη προϋπόθεση, το ΔΕΕ εξετάζοντας τους σκοπούς και τις βασικές πτυχές του προγράμματος έκρινε ότι δεν συνέτρεχε κίνδυνος καταστρατήγησης της απαγόρευσης της νομισματικής χρηματοδότησης των κρατών-μελών.

α) Πρώτον, διότι ο περιορισμός της παρέμβασης του ΕΣΚΤ -με δεδομένο ότι το εν λόγω πρόγραμμα προβλέπει την αγορά κρατικών ομολόγων μόνο στο μέτρο που αυτό είναι αναγκαίο για την διασφάλιση του μηχανισμού μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής και του ενιαίου χαρακτήρα της και ότι οι σχετικές παρεμβάσεις θα παύσουν μόλις επιτευχθούν οι ως άνω σκοποί- συνεπάγεται, αφενός ότι τα κράτη-μέλη δεν μπορούν να καθορίσουν τη δημοσιονομική τους πολιτική βασιζόμενα στην βεβαιότητα της μελλοντικής επαναγοράς των κρατικών τους ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές από το ΕΣΚΤ. Και, αφετέρου, ότι το ίδιο πρόγραμμα δεν μπορεί να τεθεί σ’ εφαρμογή κατά τρόπο που να επιφέρει εναρμόνιση των επιτοκίων, τα οποία εφαρμόζονται στα κρατικά ομόλογα των κρατών-μελών της ζώνης του ευρώ, ανεξάρτητα από τις διαφορές που οφείλονται στη μακροοικονομική ή δημοσιονομική κατάστασή τους.

β) Δεύτερον, διότι επίμαχο στην κύρια δίκη πρόγραμμα συνοδεύεται από σειρά εγγυήσεων που αποσκοπούν στον περιορισμό των συνεπειών του επί της παρότρυνσης για εφαρμογή υγιούς δημοσιονομικής πολιτικής. Ειδικότερα, περιορίζοντας το πρόγραμμα αυτό σε ορισμένα είδη ομολόγων εκδοθέντων από εκείνα μόνο τα κράτη-μέλη που υπάγονται σε πρόγραμμα διαρθρωτικής προσαρμογής και έχουν εκ νέου πρόσβαση στην αγορά των ομολόγων, η ΕΚΤ περιόρισε, de facto, τον όγκο των κρατικών ομολόγων τα οποία δύνανται ν’ αγορασθούν στο πλαίσιο του εν λόγω προγράμματος και, επομένως, περιόρισε το εύρος των συνεπειών του προγράμματος τούτου επί των όρων χρηματοδότησης των κρατών-μελών της ζώνης του ευρώ.

γ) Και, τρίτον, διότι εκ του ότι η μη διεκδίκηση προνομιακής μεταχείρισης (pari passu) εκθέτει, ενδεχομένως, την ΕΚΤ στον κίνδυνο να υποστεί μια περικοπή αποφασισθείσα από τους λοιπούς πιστωτές του οικείου κράτους-μέλους, επιβάλλεται η διαπίστωση πως πρόκειται για κίνδυνο εγγενή εντός του πεδίου αγοράς ομολόγων στις δευτερογενείς αγορές, κάτι το οποίο έχει επιτραπεί από τους συντάκτες των Συνθηκών, χωρίς να έχει εξαρτηθεί από την αναγνώριση στην ΕΚΤ της ιδιότητας του «προνομιούχου πιστωτή» (σκ. 126).

III. Η οριστική απόφαση του BVerfG της 21.6.2016: Όροι και προϋποθέσεις συνταγματικής νομιμότητας του προγράμματος ΟΜΤ
Με την από 21η Ιουνίου 2016 οριστική απόφασή του το BVerfG δέχθηκε ότι το πρόγραμμα ΟΜΤ της ΕΚΤ είναι συνταγματικώς συμβατό, υπό την προϋπόθεση της αυστηρής τήρησης των όρων που τέθηκαν από την απόφαση του ΔΕΕ της 16ης Ιουνίου 2015 επί του προδικαστικού ερωτήματος. Σε συνέχεια της, ήδη διατυπωθείσας από το BVerfG κατά την υποβολή του προδικαστικού ερωτήματος, δυνατότητας μιας σύμφωνης με το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνείας του προγράμματος, κρίθηκε ότι τούτο δεν κείται μεν καταφανώς εκτός των αρμοδιοτήτων της ΕΚΤ και δεν παραβιάζει τις Συνθήκες και την δημοκρατική αρχή, υπόκειται όμως, εκτός των ήδη ανακοινωθεισών παραμέτρων, σε περαιτέρω όρους, οι οποίοι είναι νομικώς δεσμευτικοί και περιορίζουν το εύρος του (σκ. 190 επ.). Στο μέτρο δε που τηρούνται οι όροι αυτοί δεν προκαλείται καταφανής παραβίαση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ. Ειδικότερα:

Α. Καταρχήν κρίθηκε ότι το ΔΕΕ προέβη σε διάκριση μεταξύ της δημόσιας ανακοίνωσης του προγράμματος της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 και της μελλοντικής εφαρμογής του δια της πραγματικής διενέργειας αγορών κρατικών ομολόγων, θέτοντας αυστηρότερους όρους για την εφαρμογή του προγράμματος σε σχέση με την δημόσια ανακοίνωσή του. Και τούτο, διότι η πλήρης δημοσιοποίηση των τεχνικών όρων του προγράμματος κατά την ανακοίνωσή του θα μπορούσε να είχε εμποδίσει την ευεργετική επίδραση που είχε η ανακοίνωση του προγράμματος καθεαυτή στις αγορές και ως εκ τούτου την αποτελεσματικότητά της. Οι αυστηρότεροι αυτοί όροι απαιτούνται για την τήρηση τόσο της ισχύουσας κατά την άσκηση αρμοδιοτήτων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης αρχής της αναλογικότητας όσο και της υποχρέωσης επαρκούς αιτιολόγησης των πράξεων των οργάνων τούτων, δια της οποίας διασφαλίζεται η πληρότητα και αποτελεσματικότητα του δικαστικού τους ελέγχου (σκ. 191-192).

Β. Ως προς τον περιορισμό του εύρους του προγράμματος ΟΜΤ, κρίθηκε ότι δια της αγοράς ομολόγων δεν επιτρέπεται να καταστρατηγείται η εκ μέρους των κρατών-μελών αυστηρή τήρηση των όρων παροχής χρηματοοοικονομικής στήριξης από τον ΕΜΣ και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΕΤΧΣ) (παράμετρος αιρεσιμότητας), ώστε να διασφαλίζεται πως το πρόγραμμα ΟΜΤ λειτουργεί μόνον ως υποστήριξη της οικονομικής πολιτικής στην Ευρωπαϊκή Ένωση και δεν την υποκαθιστά. Συνακόλουθα, ο πλήρης δικαστικός έλεγχος της αιτιολογίας των πράξεων εφαρμογής του προγράμματος ΟΜΤ εγγυάται ότι ο σκοπός του θα είναι αποκλειστικώς και μόνον η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών μέσω της προστασίας του μηχανισμού μετάδοσης και του ενιαίου χαρακτήρα της νομισματικής πολιτικής, πρέπει δε το πρόγραμα να περιορίζεται αυστηρά στον στόχο αυτό και να τερματίζεται μόλις αυτός εκπληρωθεί (σκ. 193-194). Κεντρικής σημασίας προς τούτο είναι ότι δεν επιτρέπεται ο όγκος της αγοράς ομολόγων να είναι απεριόριστος, όπως εμμέσως είχε διαφανεί κατά την ανακοίνωση του προγράμματος ΟΜΤ από την ΕΚΤ και των παραμέτρων του. Μάλιστα, ο όγκος της αγοράς ομολόγων από την ΕΚΤ πρέπει να καθορίζεται δεσμευτικώς εκ των προτέρων και να μην υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την αποκατάσταση του μηχανισμού μετάδοσης της νομισματικής πολιτικής. Ωστόσο, η απόφαση για την εκτέλεση του προγράμματος και την αγορά ομολόγων δεν πρέπει ν’ ανακοινώνεται, καθώς μια τέτοια ανακοίνωση θα μπορούσε να οδηγήσει τα κράτη-μέλη να εκδίδουν ομόλογα με σκοπό την αγορά τους από την ΕΚΤ. Σε κάθε περίπτωση, το πρόγραμμα πρέπει να είναι χρονικώς και ποσοτικώς περιορισμένο, προκειμένου να διασφαλίζεται ο χαρακτήρας του ως μέσου άσκησης νομισματικής πολιτικής και μόνον (σκ. 195-196).

Γ. Τέλος, κρίθηκε ότι στο πλαίσιο της ερμηνείας του προγράμματος από το ΔΕΕ δεν προκαλείται καταφανής παραβίαση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης κατά τις διατάξεις του άρθρου 123 παρ. 1 ΣΛΕΕ. Προϋπόθεση προς τούτο είναι, ωστόσο, να μην δίδεται στα κράτη-μέλη η βεβαιότητα ότι τα ομόλογά τους θ’ αγορασθούν τελικώς από την ΕΚΤ, καθώς κάτι τέτοιο θα συνιστούσε έμμεση καταστρατήγηση της απαγόρευσης νομισματικής χρηματοδότησης, ισοδύναμη με παράβασή της, και θα προκαλούσε αντικίνητρο για την εφαρμογή μιας υγιούς δημοσιονομικής πολιτικής από τα κράτη-μέλη.

Δ. Το BVerfG καταλήγει ότι από την ερμηνεία του προγράμματος ΟΜΤ εκ μέρους του ΔΕΕ προκύπτουν έξι προϋποθέσεις για την νομιμότητά του και την συμμετοχή της Κεντρικής Τράπεζας της Γερμανίας («Bundesbank») σ’ αυτό (σκ. 199, 205 επ.):

1. Οι αγορές κρατικών ομολόγων δεν επιτρέπεται να ανακοινώνονται (σκ. 106 ΔΕΕ).

2. Ο όγκος των αγορών αυτών δεν επιτρέπεται να είναι απεριόριστος (σκ. 106 ΔΕΕ).

3. Μεταξύ της έκδοσης ενός κρατικού ομολόγου και της αγοράς του από την ΕΚΤ πρέπει να παρεμβάλλεται μια εκ των προτέρων καθορισμένη ελάχιστη προθεσμία, η οποία ν’ αποτρέπει τη νόθευση των όρων έκδοσής του (σκ. 106 επ. ΔΕΕ).

4. Η αγορά ομολόγων επιτρέπεται μόνον εφόσον τα προς αγορά ομόλογα έχουν εκδοθεί από κράτη με πρόσβαση στις χρηματοπιστωτικές αγορές, η οποία να καθιστά δυνατή την χρηματοδότησή τους απ’ αυτές (σκ. 116 και 119 ΔΕΕ).

5. Η διακράτηση των αγορασθέντων από την ΕΚΤ ομολόγων ως την λήξη τους επιτρέπεται μόνο κατ’ εξαίρεση (σκ. 117 επ. ΔΕΕ).

6. Οι αγορασθέντες από την ΕΚΤ τίτλοι πρέπει να διατίθενται εκ νέου στην αγορά και οι αγορές κρατικών ομολόγων πρέπει να περιορίζονται ή να παύουν, αν η συνέχιση της παρέμβασης της ΕΚΤ ή η περαιτέρω διακράτηση των τίτλων δεν είναι αναγκαίες για την επίτευξη των στόχων της νομισματικής πολιτικής (σκ. 112 επ., 117 επ. ΔΕΕ).

Συμπεράσματα: Η «καχυποψία» του BVerfG

Το BVerfG έκανε καταρχήν δεκτή την σύμφωνη με το ευρωπαϊκό δίκαιο ερμηνεία του προγράμματος ΟΜΤ από το ΔΕΕ, έκρινε όμως ότι –πάντα «καχύποπτο» έναντι τέτοιων πρωτοβουλιών της ΕΚΤ- δια της ερμηνείας αυτής τίθενται συγκεκριμένοι περιορισμοί στην εφαρμογή του εν λόγω προγράμματος.

Η κρίση αυτή βασίσθηκε στην σκέψη ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της απλής ανακοίνωσης του προγράμματος και της εφαρμογής του: Ενώ η εξασφάλιση της αποτελεσματικότητος της ανακοίνωσης του προγράμματος και της ευεργετικής της επίδρασής του στις αγορές νομιμοποιεί την παράλειψη αναφοράς πιο συγκεκριμένων περιορισμών εφαρμογής του προγράμματος από τις παραμέτρους που ανακοινώθηκαν την 6η Σεπτεμβρίου 2012, οι πράξεις οι οποίες απαιτούνται για την εφαρμογή του υπόκεινται σε αυστηρότερους όρους.

Κατά BVerfG, η εφαρμογή του προγράμματος ΟΜΤ πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να είναι χρονικώς και ποσοτικώς περιορισμένη, ώστε να διασφαλίζεται ότι αποτελεί μέσο άσκησης αποκλειστικώς νομισματικής και όχι δημοσιονομικής ή οικονομικής πολιτικής. Περαιτέρω δε πρέπει να συντρέχουν οι προαναφερόμενες έξι συγκεκριμένες προϋποθέσεις νόμιμης εφαρμογής του προγράμματος.

Μια τελική αποτίμηση της μελλοντικής αποτελεσματικότητας του προγράμματος ΟΜΤ, υπό τα προαναφερόμενα νομολογιακά δεδομένα του ΔΕΕ και του BVerfG, οδηγεί στην ακόλουθη, δυσοίωνη, διαπίστωση: Η, ούτως ή άλλως, περιορισμένη εμβέλεια του προγράμματος ΟΜΤ –«παρασάγγας» απέχει έστω και από μια στοιχειώδη μορφή ευρωομολόγου που, μάλλον, φαίνεται ολοένα και περισσότερο αναγκαίο για την υπεράσπιση της ζώνης του ευρώ μπροστά στις διαφαινόμενες μεγάλες προκλήσεις οι οποίες την απειλούν- σε συνδυασμό με τους κατά τ’ ανωτέρω αυστηρούς περιορισμούς κατά την εφαρμογή του, υπονομεύουν, εξ αρχής, την χρησιμότητά του ενόψει της τρέχουσας αλλά και της μελλοντικής συγκυρίας κρίσης χρέους. Μ’ απλές λέξεις φαίνεται, και δη «δια γυμνού οφθαλμού», ουτοπικό να περιμένει κανείς ότι, μ’ αυτή την μορφή, το πρόγραμμα ΟΜΤ είναι σε θέση ν’ αντιμετωπίσει αποτελεσματικώς την υπάρχουσα –και διαρκώς διογκούμενη- κρίση χρέους εντός της ζώνης του ευρώ καθώς και τις πολλαπλές αρνητικές προεκτάσεις της.

https://olympia.gr/